Dilema Pergaraman di Indonesia

Garam bukan hanya sebagai komoditas strategis, garam juga merupakan komoditas politik di Indonesia bahkan sejak zaman Kolonial Belanda. Komoditas politik karena menyangkut kepentingan bangsa, komoditas strategis karena semua orang mengkonsumsinya. Sebagai bukti bahwa garam komoditas strategis dan politik dalam sejarah, tahun 1813 Raffles menyelenggarakan monopoli garam di seluruh daerah kekuasaannya, baik produksi maupun distribusi. Hal itu mengingat peran esensial garam baik sebagai salah satu kebutuhan pokok masyarakat maupun kebutuhan untuk industri. Akibatnya, garam merupakan salah satu komoditas strategis yang sarat dengan campur tangan pemerintah

Di Indonesia, garam digunakan bukan hanya untuk konsumsi langsung rumah tangga sebagai salah satu kebutuhan pokok dan juga untuk kebutuhan diet. Garam juga banyak digunakan untuk industri yang meliputi industri kimia, industri aneka pangan, industri farmasi, industri perminyakan, dan juga untuk industri penyamakan kulit.

Garam diklasifikasikan sebagai garam konsumsi dan garam industri di Indonesia. Klasifikasi garam sebagai garam konsumsi dan garam industri ini didasarkan pada kandungan zat kimia yang diperlukan oleh masing-masing pengguna. Garam konsumsi misalnya mensyaratkan kandungan NaCl minimal 94%, sementara garam untuk diet mensyaratkan kandungan NaCl maksimal 60%

Garam untuk kebutuhan industri, kualitas garam yang diperlukan juga sangat bervariasi, misalnya industri kimia memerlukan garam dengan kandungan NaCl minimal 96%, industri makanan dan minuman memerlukan garam dengan kandungan NaCl minimal 97%, serta industri farmasi memerlukan garam dengan kandungan NaCl yang lebih tinggi lagi yaitu minimal 99,8%. Industri perminyakan memerlukan garam dengan kandungan NaCl yang sedikit lebih rendah yaitu minimal 95%, serta industri water treatment dan penyamakan kulit memerlukan garam dengan kandungan NaCl yang lebih rendah yaitu 85%. Selain garam dengan kualitas kadar NaCl yang tinggi, kualitas garam lain yang dipersyaratkan oleh industri adalah batas maksimal kandungan logam berat seperti kalsium dan magnesium yang tidak boleh melebihi 400 ppm untuk industri aneka pangan, ambang batas maksimal 200 ppm serta kadar air yang rendah untuk industri chlor alkali plan (Gatra, 2015)

Berdasarkan data Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP, 2015), produksi garam nasional pada tahun 2015 mencapai 2,84 juta ton. Sebanyak 2,5 juta ton diproduksi oleh garam rakyat yang digunakan untuk memenuhi kebutuhan garam konsumsi, dan sisanya berupa garam industri yang diproduksi PT. Garam. Dengan total produksi garam pada tahun 2013 sebesar 1,09 juta ton, posisi Indonesia dibandingkan dengan negara produsen utama garam dunia hanya berada ada urutan ke-36 dengan tiga negara yang mendominasi produsen garam dunia pada tahun 2013, yaitu Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dengan pangsa mencapai lebih dari 25%, Amerika Serikat sebesar 15%, dan India 6% (USGS, 2013)

Di sisi lain, akibat peningkatan jumlah penduduk dan industri, kebutuhan garam nasional dari tahun ke tahun semakin meningkat, dari hanya 2,7 juta ton pada tahun 2007 meningkat menjadi 3,75 juta ton pada tahun 2015. Dari jumlah tersebut, 647,6 ribu ton (17,3%) merupakan kebutuhan garam konsumsi dan 3,1 juta ton (82,7%) merupakan garam industri (BPS, 2015). Ironisnya kebutuhan industri yang memerlukan garam dengan kualitas tinggi, yaitu dengan kandungan NaCl lebih dari 95% mencapai 61,5%.

Dari jumlah kebutuhan garam dengan kualitas tinggi yang mencapai 61,5% tersebut, hanya sekitar 31% yang bisa dipenuhi oleh kebutuhan garam yang dihasilkan di dalam negeri. Hal itu terlihat dari data KKP (2015) yang menunjukkan bahwa kualitas garam lokal yang dihasilkan, khususnya oleh petambak garam (garam rakyat) tidak seragam sehingga penjualan garam petani tambak juga digolongkan kedalam beberapa kelas sesuai dengan kualitasnya. Kualitas pertama (KW1) adalah garam dengan tingkat NaCl antara 95%-98%, kualitas kedua (KW2) mengandung NaCl antara 90%-95%, dan kualitas ketiga (KW3) berkadar NaCl kurang dari 90%. Dari total produksi nasional yang mencapai 2,84 juta ton pada tahun 2015, jumlah produksi garam rakyat yang masuk dalam kategori KW1 baru mencapai 31,04%. Dengan demikian, dengan asumsi bahwa kebutuhan garam industri yang mencapai lebih dari 80%, maka masih terbuka peluang pasar sebesar 50% bagi petani garam lokal jika petani garam bisa memproduksi garam yang bisa memenuhi kebutuhan industri dalam negeri (LPPM ITB, 2016).

Masih belum terpenuhinya kebutuhan garam dengan kualitas tinggi tersebut mengingat berdasarkan studi KKP (2015), pembuatan garam di Indonesia yang umumnya melalui metode solar evaporation pada areal petak yang kecil mengakibatkan kualitas garam yang dihasilkan bervariasi. Kandungan NaCl garam yang diproduksi dalam negeri hanya berkisar antara 81%-96%.

Beberapa uji laboratorium yang dilakukan oleh beberapa instansi juga menunjukkan kandungan NaCl yang lebih rendah. Misalnya (1) Hasil analisis uji sampel garam dari 42 Kabupaten/Kotamadya kepada para penerima program PUGAR yang dilakukan oleh Universitas Diponegoro (UNDIP) pada tanggal 3 Juni 2013 menyatakan bahwa garam tersebut memiliki ratarata kandungan NaCl 92,69%, Kadar Air 2,24%, Pb 8,9 ppm, Cu 3,23 ppm, Arsen 0 ppm; (2) Hasil pengujian laboratorium beberapa Industri Pengolahan Garam pada tahun 2014, garam rakyat memiliki kandungan NaCl sebesar 81,1 – 86,91%; kadar air = 9,68 – 9,77%; Ca = 0,15 – 2,02%; Mg = 0,89 – 2,31% (Hasil Peninjauan Tim Kemenko Perekonomian, Kemenperin, KKP dan Kemendag); (3) Garam bahan baku premium PT. Garam (14 Maret dan 15 April 2014) memiliki kandungan NaCL (adbk) 95,47% – 96,45%, H2O: 0,24 – 6,23%, Ca 0,22 – 0,58.

Akibatnya untuk memenuhi kebutuhan garam dalam negeri khususnya garam industri, Indonesia pada 2014 mengimpor sebanyak 2,16 juta ton dan jumlah ini sama dengan 69,6% kebutuhan industri yang memerlukan garam dengan kualitas tinggi (Kemenperin, 2016). Adanya perbedaan hasil yang cukup signifikan terkait dengan kualitas garam yang ditunjukkan oleh beberapa institusi yang berbeda-beda ini kemungkinan besar disebabkan oleh sampel yang berbeda-beda.

Terlihat bahwa garam yang dibutuhkan sektor industri menuntut kualitas yang lebih tinggi dibandingkan dengan garam untuk konsumsi rumah tangga. Supaya dapat memanfaatkan peluang tersebut, maka penting bagi pemerintah untuk mengupayakan berbagai terobosan baru yang mampu memberikan insentif kepada produsen garam dalam negeri untuk dapat memproduksi garam dengan kualitas tinggi. Apalagi kebutuhan garam dari sektor industri sendiri berkontribusi lebih dari 80% dari total kebutuhan garam nasional (Sulistyono, 2015).

Selain permasalahan terkait dengan kualitas garam yang dihasilkan, permasalahan lain dalam pergaraman adalah produktivitas garam yang masih rendah. Sebagai contoh, produktivitas PT. Garam tidak lebih dari 70 ton/hektar (Kabar Bisnis, 2013). Jika produktivitas petani garam rakyat hanya sebesar 60 ton/hektar, maka dapat disimpulkan bahwa produktivitas garam domestik hanya berkisar 60 ton/hektar hingga 70 ton/hektar. Angka ini jauh lebih rendah dibandingkan dengan Australia yang dapat menghasilkan garam dengan produktivitas yang mencapai 350 ton/hektar (Detik Finance, 2015).

Ada banyak faktor yang diperkirakan berkontribusi terhadap rendahnya produktivitas garam di Indonesia. Pertama, teknik produksi dan peralatan yang digunakan masih sangat tradisional serta produksi garam yang sangat bergantung pada cuaca yang secara umum hanya memungkinkan memproduksi garam hanya dalam waktu 4 bulan (KKP, 2014). Masa produksi ini jauh lebih pendek jika dibandingkan dengan Australia yang iklimnya memungkinkan untuk memproduksi garam hingga 8 bulan sehingga menghasilkan garam yang jauh lebih banyak dengan kualitas tinggi.

Produksi garam di Indonesia sebagian besar juga merupakan produksi garam rakyat dengan luas areal rata-rata sebesar 0,5-3 hektar dengan letak yang terpencar-pencar. Kondisi ini menyulitkan pengembangan garam dalam skala besar yang terintegrasi dan efisien yang membutuhkan kesatuan lahan datar yang cukup luas yaitu antara 4 ribu hingga 6 ribu hektar sehingga mendapat manfaat dari skala ekonomi (Puska PDN, 2012). Faktor lain juga usaha garam hanyalah merupakan mata pencaharian musiman, di mana petani garam seringkali hanya memanfaatkan waktu jeda pada usaha tambak udang sehingga usaha garam rakyat belum dilakukan secara optimal.

Melihat kondisi sektor pergaraman nasional tersebut adalah sebuah dilema bagi pemerintah. Di satu sisi pemerintah harus melidungi petani garam mengingat bahwa 85% produksi di Indonesia dihasilkan oleh garam rakyat dan hanya 15% dari total produksi garam yang dihasilkan oleh PT. Garam (KKP, 2015). Meskipun produksi garam dalam negeri yang sebenarnya dari jumlah tidak sedikit, namun karena produksi garam tidak dikelola dengan teknologi tinggi maka sebagian besar garam yang dihasilkan petani rakyat masih menghadapi kendala dalam menghasilkan garam dengan kualitas yang memenuhi persyaratan yang diinginkan oleh industri. Akibatnya, petani garam sering dihadapkan pada kondisi yang sulit karena rendahnya harga garam impor seringkali memaksa petani garam lokal membanting harga. Sayangnya, pasar akan tetap memilih produk impor yang kualitasnya terjamin dan harganyapun tetap terjaga. Petani garam ingin mendapatkan kepastian dari segi harga dan pasar.

Di sisi lain, pemerintah juga harus melindungi sektor industri yang membutuhkan garam. Mereka juga merupakan stakeholder penting yang harus dilindungi terkait dengan kebijakan garam, dan jangan sampai kebijakan yang diambil oleh pemerintah merugikan salah satu stakeholder penting tersebut. Hal ini mengingat bahwa industri pengguna garam juga sangat memegang peranan penting dalam ekonomi.

Industri makanan dan minuman misalnya yang membutuhkan garam rata-rata per tahunnya sebesar 509,6 ribu ton per tahun juga sangat memerlukan kearifan pemerintah dalam melihat situasi pergaraman nasional yang terjadi selama ini. Hal itu disebabkan karena garam merupakan bahan baku yang sangat esensial dalam proses produksi industri makanan dan minuman. Tanpa garam, industri makanan dan minuman tidak dapat berproduksi, yang pada akhirnya akan menghambat pertumbuhan ekonomi. Tumbuhnya industri makanan dan minuman sangat penting untuk diperhatikan mengingat industri ini sangat berkontribusi terhadap penyerapan lapangan kerja yang jumlahnya tidak sedikit karena multiplier effect yang dihasilkan oleh industri makanan dan minuman dapat memberikan dampak penyerapan tenaga kerja sebanyak empat kali lipat.

Sepertinya peningkatan kualitas garam rakyat pada level yang memenuhi persyaratan industri pengguna garam merupakan solusi tepat yang harus dilakukan oleh pemerintah dalam memecahkan dilema sektor pergaraman ini. Hal itu mengingat bahwa sebenarnya garam rakyat juga mampu mencapai kualitas seperti yang dipersyaratkan oleh industri yaitu dengan kandungan NaCl yang mencapai lebih dari 95%. Hal itu terbukti bahwa sudah ada sekitar 31% garam rakyat yang berdasarkan uji laboratorium telah mampu mencapai NaCl lebih dari 95% apalagi dengan perkembangan produksi yang terjadi akhir-akhir ini dimana dengan bantuan KKP melalui teknologi membran sel umumnya garam rakyat sudah memiliki kualitas dengan kandungan NaCl yang tinggi.

Namun upaya yang telah dilakukan oleh program PUGAR yang dimotori oleh Kementerian Kelautan dan Perikanan perlu bersinergi dengan kementerian lain seperti Kementerian Perindustrian dan Kementerian Perdagangan untuk bisa menciptakan kepastian kualitas namun mampu menjamin kepastian pasar dan harga bagi petani yang merupakan insentif untuk meningkatkan kualitas garam.

Jika kepastian harga dan pasar bagi petani sudah tercipta, maka permintaan garam untuk keperluan bahan baku industri yang masih sangat terbuka lebar dapat menjadi peluang yang bisa dimanfaatkan oleh petani yang pada akhirnya mampu meningkatkan taraf hidup dan kesejahteraan petani. Dengan kata lain, kepastian yang diinginkan petani yaitu kepastian tentang pasar dan harga otomatis tercapai jika garam yang dihasilkan rakyat bisa memenuhi kebutuhan industri yang masih terbuka lebar. Belum lagi peluang yang tercipta untuk ekspor garam. Diantara jenis garam yang masih diekspor oleh Indonesia hingga detik ini adalah garam meja. Peluang ekspor garam meja ini bisa menjadi salah satu alternatif solusi atas produksi garam rakyat yang tidak sepenuhnya dapat diserap oleh industri domestik, terutama karena persyaratan kadar NaCl yang sangat tinggi.

Menurut Presiden Joko Widodo, Nusa Tenggara Timur (NTT) memiliki potensi tambak garam yang bisa dikerjakan seluas kurang lebih 21 ribu hektar.. Di Kupang ada kurang lebih 7 ribu hektar, tetapi yang dimulai sekitar 600 hektar dulu, dan juga baru diselesaikan 10 hektar.

Presiden Joko Widodo mengaku ditunjukkan berapa perbandingan garam yang diambil dari luar untuk dibawa ke NTT, yang dari Madura, yang dari Surabaya, dan juga dari Australia. Presiden menilai, garam yang ada di NTT memang hasilnya di sini lebih bagus, lebih putih, bisa masuk ke industri, dan kalau diolah lagi bisa juga menjadi garam konsumsi.