Enigma Penyusunan Perencanaan Pembangunan Daerah

Kebijakan perencanaan daerah terdiri dari jangka panjang, menengah dan tahunan. Masing-masing didokumentasikan dalam bentuk dokumen RPJPD, RPJMD-Renstra, dan RKPD-Renja. Selama ini, salah satu penilaian kinerja dokumen perencanaan daerah dilakukan dengan Laporan Hasil Evaluasi (LHE) oleh Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi (KemenPAN-RB) yang meletakkan RPJMD dan Renstra Perangkat Daerah sebagai alat ukur dalam indikator perencanaan kinerja.

Berdasarkan LHE terkini, KemenPAN-RB mencatat sekiranya 176 daerah masih di bawah nilai CC (kurang baik). Kementerian Dalam Negeri tak bergeming, berbagai peraturan terkait mulai diubah termasuk Permendagri No 86 Tahun 2017 tentang Tata Cara Perencanaan, Pengendalian dan Evaluasi Pembangunan Daerah, Tata Cara Evaluasi Ranperda RPJPD, RPJMD serta Tata Cara Perubahan RPJPD, RPJMD, dan Renja. Revisi ini dilakukan demi memayungi kebijakan perencanaan di daerah yang lebih baik.

Pada perkembangannya, upaya perbaikan kebijakan perencanaan daerah bukan perkara mudah karena dibutuhkan banyak pendekatan yang harus dimanifestasikan dalam suatu pedoman penyusunan. Sejatinya, persoalan tersebut telah direfleksikan dalam muatan Permendagri No 86 Tahun 2017.

Hal ini terindikasi dari ketentuan yang mengharuskan dokumen perencanaan untuk mengembangkan pendekatan pembangunan yang dibangun Kementerian PPN/Bappenas yakni tematik, holistik, integratif, dan spasial (THIS). Sebagaimana termaktub dalam UU No 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan pendekatan akuntabilitas yang dibangun KemenPAN-RB dalam penggunaan indikator kinerja utama atau IKU. Hanya saja, amalgamasi pendekatan masing-masing kementerian dalam suatu Permendagri menimbulkan kegamangan di tataran praktis

Begitu juga ihwal pendistribusian indikator kinerja (cascading) di daerah merupakan prioritas yang harus dituntaskan guna mendapatkan dokumen perencanaan yang ideal. Sebenarnya, berdasarkan Surat Edaran Menteri PPN/Bappenas dan Menteri Keuangan No 0142/M. PPN/06/2009 Perihal Pedoman Reformasi Perencanaan dan Penganggaran per tanggal 19 Juni 2009, cascading tidak perlu menjadi soal karena SE bersama dua menteri tersebut telah mengeluarkan buku pedoman restrukturisasi program dan kegiatan untuk memandu proses cascading dokumen perencanaan.

Dalam buku tersebut, kata kunci Specific, Measurable, Achievable, Relevant, dan Time-Bound (SMART) telah dimunculkan sebagai kriteria dasar cascading. Meskipun buku ini ditujukan untuk K/L, dalam perjalanannya buku ini kadung menjadi pedoman bagi instansi pemerintah dalam melakukan cascading baik itu di level pusat maupun daerah

Persoalan muncul ketika Buku Pedoman yang hanya berlaku di level K/L (tingkat pusat) tersebut tidak mampu mengimbangi kompleksitas perencanaan daerah yang berkembang dalam relasi pusat-daerah. Faktanya, tidak semua peristilahan yang berlaku di Pemerintah Pusat akan berlaku sama persis di daerah. Sebut saja terminologi program yang memiliki konsekuensi ‘levelling´yang berbeda di daerah. Kemudian, perspektif pemangku kebijakan yang memandu daerah dalam melakukan cascading pada dokumen perencanaan di daerah juga beragam dan orientasi keorganisasian di daerah merujuk pada urusan pemerintahan sedangkan orientasi keorganisasian di pusat merujuk pada pelaksanaan fungsi.

Alhasil, posisi daerah sebagai subordinat dalam melakukan cascading seperti tidak satu kiblat, KemenPAN-RB mendorong daerah untuk menuangkan indikator secara mikro ke makro. Sementara Kemendagri mendorong daerah untuk menuangkan indikator secara makro ke mikro. Pada titik ini, kriteria SMART sebagaimana terkandung dalam buku dari SE bersama Menkeu-Bappenas belum mampu menyelaraskan perspektif multi-sektoral dan multi-tingkatan dalam kebijakan pedoman penyusunan dokumen perencanaan daerah.

Masing-masing stakeholders baik itu dari sisi daerah sebagai penyusun dokumen perencanaan, Kemendagri/Gubernur sebagai evaluator, maupun KemenPAN-RB sebagai penilai memiliki justifikasi tersendiri terkait bagaimana suatu kinerja terdistribusikan dalam arsitektur program dan kegiatan.

Dalam rangka penyelarasan, KemenPAN-RB sendiri telah mengeluarkan Permenpan No 20 Tahun 2008 tentang Petunjuk Penyusunan Indikator Kinerja Utama namun belakangan regulasi ini kurang populer di daerah. Hal ini disebabkan Indikator Kinerja Utama tidak sepenuhnya dapat diseragamkan mengingat karakteristik IKU terbagi atas linier dan non linier. Selain itu, otonomi daerah juga membuka ruang bagi daerah untuk menyusun indikator kinerja secara variatif dan dinamis

Dalam konteks problematika cascading, Permendagri No 86 Tahun 2017 perlu mencantumkan PP No 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan PP No 13 Tahun 2019 tentang Laporan dan Evaluasi Penyelenggaraan Pemerintah Daerah, mengingat kedua peraturan tersebut sebagai lex superiori memuat ketentuan yang berkaitan langsung bagi norma-norma di dalam Permendagri No 86 Tahun 2017

Dari perspektif kebijakan, penyebab dari gamangnya implementasi kebijakan penyusunan dokumen perencanaan di daerah dapat dielaborasi dari beberapa faktor (Hamdi, 2015). Pertama, substansi kebijakan, jika bertolak dari Permendagri No 86 Tahun 2017, konsistensi derivasi isi/spesifikasi kebijakan sebetulnya sudah termuat dalam batang tubuh namun secara kaidah rancangan perundang-undangan (legal drafting), peraturan derivatif ini belum mencantumkan beberapa peraturan induk yang seharusnya dirujuk pada konsideran ‘mengingat’.

Kedua, terdapat kecenderungan di daerah, Bappeda sebagai penyusun dokumen perencanaan di daerah. Padahal Permendagri No 86 Tahun 2017 menekankan Bappeda sebagai koordinator utama bukan penyusun dokumen perencanaan ansich. Selain itu, konsepsi jabatan fungsional di lingkungan Aparatur Sipil Negara (ASN) telah membuka ruang bagi diangkatnya fungsional perencana sebagai aparatur yang melaksanakan fungsi perencanaan di daerah. Namun penugasan fungsional perencana di daerah masih terbatas.

Sebagai gambaran, jumlah fungsional perencana di Provinsi DKI Jakarta yang menjalankan perencanaan pembangunan daerah hanya 5 orang. Secara akumulasi nasional, komposisi ASN juga belum berpihak pada pendayagunaan fungsional perencana di mana proporsi terbesar ASN saat ini adalah administrasi sebesar 60%, struktural sebesar 16%, dan kesehatan sebesar 10%, sisanya jabatan fungsional teknis lain (termasuk perencana) sebesar 14%.

Ketiga, interaksi jejaring kerja, dalam Permendagri No 86 Tahun 2017 mekanisme check and balance antar-jejaring kerja APIP dan DPRD telah terbangun melalui reviu rancangan akhir oleh APIP dan pengawasan DPRD dalam musrenbang dan nota kesepakatan DPRD. Fase ini mengalami permasalahan dimana reviu APIP belum menegaskan hasilnya perlu ditindaklanjuti dengan baik oleh tim penyusun RPJMD. Nota kesepakatan DPRD juga terkendala oleh frasa ‘ketua’ DPRD yang mengikat sehingga prosesnya amat bergantung pada kesediaan individu ketua DPRD bukan frasa ‘pimpinan’ DPRD guna menguatkan sifat interaksi jejaring pada sisi institusional bukan individual.

Berkaca dari produktivitas yang telah dibangun dalam Permendagri sebelumnya, problematika cascading yang menjadi trigger bagi buruknya penilaian kinerja pemerintah daerah seharusnya tidak perlu terjadi. Menurut peraturan tersebut, produk hukum daerah terkait dokumen perencanaan pembangunan daerah harus menempuh proses kerja yang kolosal dan melibatkan pelbagai organisasi di tingkat pusat dan daerah. Mekanisme juga check and balance telah dibangun secara berlapis-lapis.

Keempat, pengembangan teknologi dalam sistem informasi pemerintahan daerah masih menyisakan pekerjaan besar untuk menyesuaikan SIPD dalam prinsip integrasi yang holistik. Sementara, praktiknya di daerah adalah SIPD dikembangkan secara parsial tiap daerah dan tiap perangkat daerah. Instruksi Presiden mengamanahkan adanya integrasi e-budgeting dan e-planning dalam suatu sistem informasi pemerintahan daerah yang dalam beberapa ulasan dikenal sebagai e-pladgeting

Kini, berbagai stakeholders sedang menyusun perubahan pada bidang masing-masing. Hal yang paling utama bagi cascading dalam pedoman penyusunan perencanaan daerah adalah arah perubahan bagi Permendagri No 86 Tahun 2017. Perubahan ini perlu diarahkan secara tepat. Peraturan pemerintah yang berkaitan dengan persoalan cascading perlu diperkuat, bahkan Kemendagri bisa saja menginisiasi Permendagri yang mampu menjadi “Buku 1” bagi Daerah.

Diawali dengan rancangan teknokratik yang melibatkan para pakar dan penelaahan mendalam terkait hubungan antardokumen perencanaan, konsultasi berjenjang antartingkatan pemerintahan yang terdiri konsultasi rancangan awal dan evaluasi rancangan perda, dan reviu APIP yang mengawal kesempurnaan rancangan akhir perda RPJMD.

Pada level Kemendagri/Gubernur sebagai pelaku pembinaan dan pengawasan umum telah melakukan Rapat Koordinasi Teknis antar-K/L untuk mengendalikan kualitas dari produk kebijakan perencanaan di daerah. Meski begitu, nyatanya hasil penilaian terhadap dokumen perencanaan pembangunan di daerah masih menampilkan kekurangan. Hal ini menjadikan revisi demi revisi menjadi momentum untuk menjawab persoalan perencanaan di daerah yang kian enigmatic