Memahami Paradiplomasi

Category: Pustaka Lestari

Paradiplomasi secara relatif masih merupakan fenomena baru dalam kajian hubungan internasional. Paradiplomasi mengacu pada perilaku dan kapasitas melakukan hubungan luar negeri dengan pihak asing yang dilakukan oleh entitas ‘sub-state’, dalam rangka kepentingan mereka secara spesifik. 33 Istilah ‘paradiplomacy’ pertama kali diluncurkan dalam perdebatan akademik oleh ilmuwan asal Basque, Panayotis Soldatos tahun 1980-an sebagai penggabungan istilah ‘parallel diplomacy’ menjadi ‘paradiplomacy’, yang mengacu pada makna ‘the foreign policy of non-central governments’, menurut Aldecoa, Keating dan Boyer. Istilah lain yang pernah dilontarkan oleh Ivo Duchacek (New York, tahun 1990) untuk konsep ini adalah ‘micro-diplomacy’.

Dalam konteks ini, aktor sub-Negara diperankan oleh pemerintahan regional atau lokal yang secara tradisional bertindak sebagai aktor dalam negeri. Namun, pada era transnasional, pemerintah regional juga melakukan interaksi yang melintasi batas-batas negera mereka, dan dalam taraf tertentu, mereka juga menyusun kebijakan kerja sama luar negerinya, yang dalam banyak kasus, tidak selalu berkonsultasi secara baik dengan pemerintah pusat. Fenomena pemerintah regional membangun hubungan internasional ini sangat tampak di Negara-negara industri maju di Barat, seperti di Flander-Belgia, Catalonia-Spanyol, the Basque Country, Quebec-Canada

Dengan terlibatnya pemerintah lokal dalam melaksanakan hubungan dengan pihak luar negeri, maka itu mengindikasikan bahwa pemikiran paling mendasar tentang kedaulatan Negara telah berubah secara fundamental. Sistem Westphalia yang meletakkan kedaulatan secara penuh pada pemerintah pusat, harus rela ‘share’ dengan pemerintah daerah dalam aktivitas internasionalnya. Seberapa besar ‘share’ kedaulatan itu, tentu akan berbeda-beda tiap Negara.

Pemerintah Lokal atau ’Local Government (LG)’ dimasukkan ke dalam pola hubungan transnasional yang dikemukakan oleh Keohane yang terdiri atas Government (G), Society (S), dan Inter-Governmental Organization (IGO), lalu dikombinasikan dengan International Non-Governmental Organization (INGO).

Daerah otonom terbagi atas dua. Pertama, interaksi semua Urusan Dalam Negeri (dengan pemerintah pusat dan masyarakat dalam negeri), bertemu dengan segala Urusan Luar Negeri dengan pihak asing. Di sinilah, daerah otonom berada pada wilayah ‘pertemuan garis’ antara pihak asing dengan pemerintah pusat. Titik taut Daerah Otonom dalam hubungan antar bangsa adalah pada perannya selaku ‘actor’ hubungan internasional.

Oleh karena itu, arti penting daerah otonom dalam studi hubungan internasional tidak dapat dikesampingkan sama sekali mengingat bahwa secara relatif mandiri daerah otonom dapat melakukan hubungan internasional secara langsung dengan pihak asing, baik yang bersifat antar pemerintah maupun kerja sama dengan Non Pemerintah asing, di mana aktor-aktor non-pemerintah dapat secara leluasa mem-by pass hubungan dengan tanpa melibatkan pemerintah pusat.

Aktor-aktor ini dapat berwujud kelompok-kelompok masyarakat dan suku-suku (societies), kelompok kepentingan ekonomi, perusahaan-perusahaan multinasional dan bahkan bagian-bagian dari birokrasi pemerintah suatu negara. Bagian-bagian birokrasi pemerintah ini kadang-kadang bertindak dengan berinteraksi langsung dengan pihak asing tanpa sepengetahuan pemerintah pusat.

Studi yang dilakukan oleh David Criekemans menunjukkan bahwa di Negara-negara maju, hubungan pusat dan daerah dalam ‘share’ kedaulatan di bidang hubungan internasional ini ada 2 (dua) kecenderungan, yakni ada yang bersifat kooperatif dan ada pula yang konfliktual.

Paradiplomasi yang dipraktekkan oleh Flanders, Wallonia, dan Bavaria cenderung kooperatif dengan pemerintah pusat, meski masih ada kesan kompetitif, sedangkan interaksi luar negeri yang dilaksanakan oleh Scotland dan Catalonia cenderung konfliktual.

Ada 4 (empat) pandangan mengenai sebab terjadinya kecenderungan konflik atau kooperatifnya antara hubungan pusat dan daerah dalam urusan luar negeri ini, yakni, pertama, perbedaan paham politik mayoritas di pemerintahan regional dengan pemerintah pusat akan cenderung untuk konflik, atau sebaliknya, jika kekuatan politik mayoritas di pusat dan di daerah sama, maka akan cenderung kooperatif.

Kedua, keberadaan para aktivis pergerakan nasionalis (radikal) di daerah akan cenderung menciptakan konflik dengan pemerintah pusat dalam hubungan luar negerinya, atau sebaliknya, ketiadaan para aktivis radikal ini akan di daerah akan mendorong kearah kooperatif.

Ketiga, pemerintah regional yang memiliki kekuatan ekonomi yang tinggi/kokoh akan cenderung berani untuk berseberangan secara konfliktual dengan pemerintah pusat, atau sebaliknya, pemerintah daerah yang miskin akan sangat diuntungkan dengan berkooperasi dengan pemerintah pusat untuk meminta asistensinya.

Keempat, keberadaan institusi formal yang melaksanakan fungsi koordinasi dan konsultasi antara pusat dan daerah untuk urusan luar negeri akan berpengaruh terhadap terjadinya hubungan yang konfliktual atau pun koordinatif, meskipun yang terakhir ini terlihat tidak konsisten di Eropa

Praktek paradiplomasi yang cukup lama di negara-negara maju, merupakan bagian dari kelanjutan sejarah integrasi di negara masing-masing. Menurut Lecours, praktek paradiplomasi yang mereka lakukan dapat dikategorikan ke dalam 3 kelompok, yakni, pertama, hubungan dan kerja sama pemerintah regional atau ‘sub-states’ yang hanya berorientasi untuk tujuan-tujuan ekonomi semata seperti perluasan pasar, pengembangan investasi ke luar negeri, dan investasi secara timbal balik. Hubungan ini sama sekali tidak melibatkan motif-motif yang kompleks, misalnya politik atau budaya. Interaksi transnasional jenis ini biasa dipraktekkan oleh negara-negara bagian di Amerika Serikat dan Australia.

Kedua, paradiplomasi yang melibatkan berbagai bidang dalam kerja sama atau ‘multipurposes’, antara ekonomi, kebudayaan, pendidikan, kesehatan dan alih teknologi, dan sebagainya. Konsep hubungan ini mengacu pada model kerja sama luar negeri yang terdesentralisasi atau ‘decentralized cooperation’. Beberapa provinsi di Jerman atau ‘lander’, mempraktekkan hubungan model ini, demikian pula pemerintah regional Rhone-Alpes, Perancis, menjalin hubungan dengan beberapa negara bagian di Afrika seperti Mali, Senegal dan Tunisia, serta provinsi di Vietnam dan Polandia.

Kategori ketiga adalah, paradiplomasi kompleks yang melibatkan motif-motif politik dan identitas nasionalis wilayah yang spesifik. Mereka berusaha menjalin hubungan internasional dengan semangat yang sangat besar untuk mengekspresikan identitas nasional wilayah mereka yang spesifik dan otonom yang berbeda dengan sebagian besar wilayah di negara mereka. Yang mempraktekkan model ini antara lain Flanders-Belgia, Catalonia-Spanyol, Quebec-Canada dan Basque Country

Jika dilihat dengan ketiga kategori, pelaksanaan hubungan kerja sama luar negeri oleh pemerintah daerah atau paradiplomasi di Indonesia, baik provinsi atau kabupaten/kota, dapat dikelompokkan ke dalam kategori kedua, di mana pemda dalam menjalin hubungan dan kerja sama dengan pihak asing hampir selalu menggunakan ‘memorandum of understanding’ yang mencakup berbagai bidang yang kompleks, antara lain kerja sama ekonomi, pendidikan, kebudayaan/kesenian, pertanian, kesehatan, alih teknologi, bantuan tenaga ahli, bantuan teknis, dan sebagainya

Pesatnya kebangkitan aktivitas internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah/regional, baik tingkat provinsi maupun kota, mendorong mereka untuk membentuk wadah berupa organisasi ataupun asosiasi kerja sama antar pemerintah regional tersebut, yang saat ini tidak hanya di Eropa saja, namun juga di Asia Timur yang meliputi provinsi-provinsi di wilayah Korea Selatan, Jepang, China, Mongolia, Korea Utara, dan bahkan Rusia.

Hubungan transnasional yang mewarnai sistem interaksi masyarakat dunia pasca regim Westphalia memiliki karakter yang lebih partisipatif bagi semua aktor internasional, baik pada tingkat Negara maupun lokal, institusional ataupun individual. Spirit ‘positive sum’ dan ‘pure colaboration’, yang diajukan sebagai ‘transnational values’, akan lebih memberikan pengharapan bagi terciptanya dunia yang lebih beradab.

Interaksi transnasional menandai sebuah perubahan sistem dan era kebangkitan masyarakat internasional, di mana interaksi ini memunculkan aktor-aktor ‘sub state’ dan ‘societies’ dalam menjalin aktivitas paradiplomasi. Hubungan transnasional tidak serta merta menghapuskan sendi utama ‘kedaulatan’ Negara, namun melahirkan sebuah tuntutan untuk pengaturan lebih lanjut tentang komitmen Negara untuk melakukan ‘share’ kedaulatan dalam batas-batas konstitusinya. Di sinilah, pada praktek paradiplomasi di Negara-negara maju, fakta tentang tarik ulur pembagian kedaulatan itu terjadi.

Dalam kerangka ASEAN, sangat penting untuk segera upayakan terbentuknya sebuah organisasi jalinan pemerintah daerah atau pemerintah regional/provinsi yang akan dapat berfungsi sebagai jembatan yang akan mendekatkan pengambilan keputusan pada tingkat Negara dengan masyarakat di tiap-tiap Negara anggota ASEAN.

Belajar dari perkembangan penyatuan Uni Eropa, maka penyatuan pasar, kebijakan dan proyek-proyek antar Negara itu jauh lebih efektif jika Negaralah yang ‘mengikuti’ kemauan gerak masyarakat di kawasan itu, di mana aktor-aktor ‘sub-states’ dan ‘privat sectors’, ‘MNCs’, ‘societies’ memainkan peran yang sangat penting, dan bukan sebaliknya, Negara yang ‘memformat’ kerja sama dalam suatu kawasan, lalu rakyat mengikutinya.

Jika Negara-negara terlalu memaksakan inisiasi penyatuan sebuah kawasan untuk menjadi ‘free trade area’ atau semacamnya, namun masyarakat sasaran atau aktoraktor lokal belum siap untuk terlibat karena memang kurang dilibatkan, atau tidak sama sekali, maka yang terjadi adalah Negara-negara itu hanyalah akan memproduksi segala macam aturan yang membebaskan batasan-batasan perdagangan lintas Negara, termasuk pembebasan pajak dan kuota, yang hanya akan menguntungkan para pemain ekonomi multinasional saja, dan bukan rakyatnya sendiri.

Pola kebijakan semacam ini dapat dikatakan sebagai ‘penyatuan pasar’ antarnegara, namun dengan memisahkan masyarakatnya. Sangat berbahaya kalau sampai terjadi. Dalam konteks Indonesia, hubungan transnasional dan paradiplomasi masih merupakan praktek berpemerintahan yang baru sehingga memerlukan perangkat yuridis yang jelas di tengah pelaksanaan desentralisasi atau otonomi daerah saat ini.

Pemerintah pusat melalui Kementerian Luar Negeri dan kementerian Dalam Negeri perlu mengarahkan orientasi kerja sama luar negeri yang dilakukan oleh pemerintah daerah di Indonesia. Sebab dalam praktek selama ini, pemerintah daerah terlalu leluasa menentukan partner kerja sama dengan pemerintah daerah dari Negara asing, sehingga sering nilai kemanfaatannya kurang jelas.